国办发〔2025〕37号文深度解码
专知智库 | 场景时代的国家战略蓝图
一、文件定位：一份“划时代”的政策文件
这份文件不是一份普通的部门规章，而是中国产业政策第三代范式的正式确立文件。
回顾前两代政策范式：第一代（1990s—2010s）以“土地+税收优惠”为核心工具，第二代（2010s—2020s）以“财政补贴+科技项目”为核心工具。国办发〔2025〕37号文标志着第三代政策范式——以“场景+机会”为核心工具——在国家层面的正式确立。
正如文件开篇所述：“场景是连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁”——这句话的深刻含义在于：国家承认了过去在“技术—产业”转化链条上存在断裂，而场景正是修复这一断裂的制度性工具。
二、核心定义解码：什么是“场景”
文件给出了官方定义：
“场景是用于系统性验证新技术、新产品、新业态产业化应用以及配套基础设施、商业模式、制度政策的具体情境。”
这个定义包含四个关键词：
| 关键词 | 解码 |
|---|---|
| 系统性验证 | 场景不是“单项测试”，而是“综合试验”——同时验证技术、产品、基础设施、商业模式、制度政策 |
| 产业化应用 | 场景的终点不是“技术验证”，而是“产业落地” |
| 配套基础设施 | 场景需要硬件支撑，不是“纯软件”或“纯模式” |
| 商业模式、制度政策 | 场景的成果不只是“技术好不好用”，更是“商业模式可不可持续、制度政策能不能推广” |
政策意图：国家不再满足于“实验室技术”，也不满足于“单项技术突破”，而是要求——技术在真实场景中被系统验证，同时形成可推广的商业和制度成果。这与专知智库提出的场景项目 “双要件”设计法则 高度吻合。
三、核心目标解码：三级场景体系
文件提出建设 “综合性重大场景、行业领域集成式场景、高价值小切口场景” 三级体系：
| 层级 | 定义 | 战略意图 |
|---|---|---|
| 综合性重大场景 | 跨领域、跨区域的重大场景 | 解决“系统性”问题，推动产业体系升级 |
| 行业领域集成式场景 | 单一行业内的集成场景 | 解决“行业共性”问题，推动行业整体转型 |
| 高价值小切口场景 | 小而精、价值高的场景 | 解决“具体痛点”问题，快速验证、快速推广 |
政策意图：三级体系意味着——大企业可以做重大场景，中小企业可以做小切口场景；政府可以推动综合性场景，行业可以推动集成式场景。场景建设不再是“大企业的专利”，而是“所有市场主体的机会”。
四、五个方向22类场景解码
文件从五个方向提出22类场景：
方向一：新领域新赛道（6类）
| 领域 | 核心要点 | 政策意图 |
|---|---|---|
| 数字经济 | 数据要素挖掘、元宇宙、虚拟现实、智能算力、机器人 | 抢占数字经济制高点 |
| 人工智能 | 关键核心技术攻关、高价值场景培育 | AI赋能千行百业 |
| 全空间无人体系 | 低空经济、文旅、政务、物流、卫星服务 | 低空经济国家战略 |
| 生物技术 | 生物基材料、生物能源、天然产物绿色制备 | 生物经济新赛道 |
| 清洁能源 | 智能电网、绿电直供、虚拟电厂、车网互动 | 能源转型场景化 |
| 海洋开发 | 深海探测、深远海养殖、海洋工程装备 | 海洋经济新空间 |
政策意图：六个领域覆盖 “上天（低空经济）—入地（深海开发）—强芯（AI）—赋能（数字经济）—转型（清洁能源）—再造（生物技术）” ，是国家未来产业布局的完整图谱。专知智库的 “政策倒推法” ——从政策方向反推项目设计——在这六个领域均有广阔的应用空间。
方向二：产业转型升级（4类）
| 领域 | 核心要点 | 政策意图 |
|---|---|---|
| 制造业 | 智能工厂、绿色工厂、零碳园区、工业大模型 | 新型工业化 |
| 交通运输 | 车联网、智能交通、国际航班过境转运 | 交通强国 |
| 智慧物流 | 无人运输、无人配送、智慧仓储 | 降低全社会物流成本 |
| 现代农业 | 智慧农（牧、渔）场、育种数字化 | 农业强国 |
政策意图：四个领域对应 “制造强国、交通强国、物流强国、农业强国” 四大国家战略。场景是这些战略落地的“最后一公里”。
方向三：行业领域（5类）
| 领域 | 核心要点 |
|---|---|
| 应急管理 | 应急救援数字化、智能感知、无人救援 |
| 矿山安全 | 智能感知、自动执行、综合管控 |
| 智慧水利 | “天空地水工”一体化监测 |
| 施工安全 | 智慧工地、动态数字孪生 |
| 林业草原 | 空天地一体监测、生态治理 |
政策意图：五个领域对应 “发展与安全” 的国家战略。安全生产、应急管理、生态保护——政府愿意为这些领域的场景建设“买单”。
方向四：社会治理服务（3类）
| 领域 | 核心要点 |
|---|---|
| 政务服务 | 智能审批、数字社保、就业服务 |
| 智慧城市 | 城市全域数字化转型 |
| 乡村建设 | 和美乡村、数字乡村 |
政策意图：三类场景对应 “治理体系和治理能力现代化” ，政府是需求方和出资方。
方向五：民生领域（4类）
| 领域 | 核心要点 |
|---|---|
| 医疗卫生 | 脑机接口、远程医疗、辅助诊断 |
| 养老助残托育 | 服务机器人、可穿戴设备、在线家庭医生 |
| 文化和旅游 | 数字演艺、沉浸式体验、数字文旅 |
| 跨界融合消费 | 沉浸式互动消费、智慧商圈 |
政策意图：民生领域场景建设直接惠及人民群众，体现“以人民为中心”的发展思想，资金保障更稳定、可持续。
五、机制创新解码
创新一：三级清单体系
文件要求建立 国家、省、市三级场景清单体系：
| 层级 | 定位 | 发布主体 |
|---|---|---|
| 国家清单 | 全国性、跨区域重大场景 | 国家发展改革委 |
| 省级清单 | 区域性、行业性场景 | 省级发展改革部门 |
| 市级清单 | 地方性、特色场景 | 市级发展改革部门 |
政策意图：三级清单体系意味着场景建设从“单点突破”走向“体系化推进”。
创新二：“机会清单+能力清单”双清单制
| 清单类型 | 内容 | 发布主体 |
|---|---|---|
| 机会清单 | 政府和企业开放的需求场景 | 各级政府、国有企业 |
| 能力清单 | 企业可提供的场景解决方案 | 各类企业 |
政策意图：双清单制解决场景创新中的 “供需信息不对称” 问题——机会清单告诉企业“需要解决什么问题”，能力清单告诉政府“谁有能力解决问题”。
创新三：国有企业场景开放
文件明确要求 “国有企业特别是中央企业主动开放主业领域场景，吸引民营企业、中小企业和科研院所参与”。
政策意图：国有企业掌握大量优质场景资源（交通、能源、通信、制造等），但这些场景长期“内部循环”。开放国有企业场景，将为民营企业、中小企业创造大量市场机会。
创新四：场景对制度建设的“试验”作用
文件明确提出： “发挥场景对制度建设的试验作用” ，在特定场景下开展 “监管压力测试”。
政策意图：这恰好对应专知智库场景 “软要件” 的核心洞察——场景不仅是“技术验证场”，更是“制度试验场”。专知智库提出的“制度输出”方案，在国家政策层面得到了正式确认。
六、与专知智库方法论的对标
专知智库自2024年构建的场景方法论，在国办发〔2025〕37号文中得到了全面验证：
| 专知智库方法论 | 政策对标 |
|---|---|
| 场景即价值 | 文件将场景定位为“连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁” |
| 场景项目设计“双要件” | 文件强调“系统性验证……技术产品、配套基础设施”+“商业模式、制度政策” |
| 容度原理（技术容度、制度容度、商业容度） | 文件强调场景的“可复制、可推广”属性 |
| 五维模型 | 文件涵盖政策维度、技术维度、场景维度、制度维度、效益维度 |
| 制度输出 | 文件明确场景对“制度政策”的验证和试验作用 |
| “揭榜挂帅” | 文件鼓励通过“揭榜挂帅”方式征集场景解决方案 |
| 公共数据开放 | 文件要求“增强公共数据供给服务保障” |
七、对专知智库的战略意义
1. 理论领先地位得到确认
专知智库自2024年提出的场景理论框架，“场景即价值”从一个超前判断，正式成为国家政策的核心逻辑。
2. 服务市场空间显著扩大
国家、省、市三级场景清单体系意味着全国范围内将有大量场景项目需要专业的设计和申报服务。22类重点领域覆盖数字经济、AI、低空经济、智慧医疗、智能制造等广泛方向。
3. 国企场景开放创造新机遇
国有企业特别是中央企业主动开放主业领域场景，将为专知智库带来两类新客户：一是需要“场景设计”服务的国有企业，二是需要“场景对接”服务的民营技术企业。
4. 制度输出成为刚性需求
文件将“制度政策验证”作为场景的核心功能之一，意味着场景项目必须具备“制度输出”能力。这正是专知智库“软要件”设计的核心优势所在。
5. 场景标准制定的参与机会
文件要求“完善场景分类、场景评估、场景验收等标准规范”。专知智库基于在场景评估方法论上的积累，有机会参与国家层面场景标准的研究和制定工作。
八、结论
国办发〔2025〕37号文是一份划时代的政策文件。它标志着：
- 场景创新从地方探索上升为国家战略
- 产业政策从“给钱、给地”正式转向“给场景、给机会”
- 国有企业场景开放成为制度性要求
- 制度输出成为场景项目的刚性验收标准
这份文件是理论预判的政策确认，也是服务能力的市场证明。专知智库以本文件为契机，加快以下工作：
- 主动对接央企、国企，提供场景开放设计和项目申报服务
- 参与场景标准研究，抢占行业话语权
- 围绕22类重点领域，开发场景项目设计的方法论和模板
专知智库，助你成为场景红利的定义者
